從脫貧攻堅到鄉村振興,規劃銜接著力點在哪里?
發布人:張瓊文來源:《瞭望》瀏覽次數:發布時間:2021-03-18
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?有效銜接不能就鄉村論鄉村,城鄉融合發展是必由之路。縣域,是打通城與鄉的關鍵節點

?將扶貧產業轉化為支撐振興可持續發展的產業項目,需要因地制宜,規劃引領

?基礎設施建設決不能落下農村

?持續暢通勞動力流動渠道,搭建橫向流動橋梁、縱向發展階梯,是人才規劃的關鍵


文?|《瞭望》新聞周刊記者

從脫貧攻堅到鄉村振興,是一項復雜的系統工程,規劃銜接是“第一道工序”。

一個村莊的規劃什么樣?

在湖南湘西十八洞村村民楊正邦看來,是自家年久失修的房屋煥然一新,配套設施一應俱全。在村支書施金通眼里,是在規劃指導下,村容開始變得整潔、村民生活便捷、村莊一步一景,彰顯特色。在駐村干部麻輝煌的印象中,是十八洞村逐漸發展起來的各色產業。

以“精準扶貧”擊敗貧困的十八洞村,如今正在探索以精準的村莊規劃,接續鄉村振興。從2018年7月至今,湘西州自然資源和規劃局、花垣縣自然資源和規劃局與技術團隊在這里展開了“多規合一”的實用性村莊規劃實踐。

“從脫貧攻堅到鄉村振興,必須堅持規劃先行。”清華大學中國農村研究院副院長張紅宇認為,做好規劃銜接,關鍵是以縣域為空間進行統一規劃,堅持城鄉融合發展,破除體制機制弊端,解決好城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分的問題。

在多位受訪專家和基層干部看來,科學制定鄉村振興規劃,重點要抓好產業發展規劃銜接、公共設施和服務規劃銜接、勞動力發展規劃銜接。做好頂層設計,既盡力而為,也要量力而行,結合鄉村實際,因地制宜、分類施策。

3月11日,第十三屆全國人民代表大會第四次會議在北京人民大會堂閉幕 李響 攝/本刊

一體謀劃?縣為單元

“十八洞村建立了湖南省首個駐村規劃師制度,形成了一套鄉村精準規劃模式。”十八洞村駐村規劃師尹怡誠介紹,精準規劃下,十八洞村環境美了、產業旺了、老百姓的精氣神也更足了。

“規劃是建設的藍圖,鄉村建設必須堅持規劃引領、有序推進。”張紅宇說,從脫貧攻堅到鄉村振興首先要繪制“村美、人和、業興”的鄉村規劃圖紙。

我國城鄉發展不平衡不協調問題依然突出,農業農村現代化仍然是“四化同步”的短板。“鄉村振興就要從城鄉融合發展切入破題。”中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴說,做好鄉村振興規劃的關鍵,首先是要抓住縣域。

“縣,是連接、打通城與鄉的關鍵區域節點。”張紅宇說,縣域在實現城鄉融合的過程中,可以發揮承上啟下的作用。在編制鄉村振興規劃時,要統籌縣域城鎮和村莊規劃建設,促進縣域內整體提升和均衡發展。既要充分運用城市的資本、物質、技術、信息、人才等優勢帶動農村發展,引導城市資源優先向農村投入、聚集;也要因地制宜地利用鄉村建設補齊城市短板,在諸如鄉村風貌、鄉土文化、休閑娛樂等領域激活農村的獨特吸引力,吸引城市居民到鄉村消費,并把鄉村的優質農產品在城市銷售,從而帶動鄉村產業振興。

“制定規劃時,要充分考慮鄉鎮規劃與城鎮規劃的銜接。”安徽省六安市政協副主席、霍邱縣委書記劉勝說,制定規劃可綜合考慮縣、鎮、村人口規模,以及未來農村村莊的撤并等各種因素。

“從城鄉貫通做起,突出城鄉共建、成果共享,以城鄉建設的一體布局加快城鄉貫通。”河南省西華縣委書記林鴻嘉說,未來推動縣城基礎設施、公共服務、現代文明向農村延伸、覆蓋、輻射,推進中心鎮黨的建設、發展改革、人居環境整治等各方面資源、資金、項目集中投放、集約使用,探索建立土地政策撬動型等推進模式,真正讓城鎮和鄉村相互貫通。

做好鄉村振興規劃的第二個關鍵點,是要多規合一、一體謀劃。

“過去,一個地區在做發展規劃時,城市與農村是分割開的,鄉村發展規劃往往滯后于城市。”張紅宇說,鄉村振興階段,既不能再讓城市跑得快、鄉村跟不上,也不能就鄉村談鄉村、單兵突進。

多位受訪專家建議,要做好城鄉戰略融合,統籌形成城鄉有效分工、合理配置、產業互補的態勢。“無論是產業分工互補,還是交通發展布局、公共設施、公共服務供給,都需要城鄉一體統籌推進。”張紅宇說,同時,規劃還要長短結合,既考慮短期內解決鄉村建設短板和痛點,也要布局長遠,久久為功。

“因地制宜,尊重鄉村發展規律。”這是多位受訪者眼中的鄉村振興規劃編制的第三個關鍵。

汪三貴說,制定鄉村振興規劃,要綜合考慮土地利用、產業發展、居民點布局、生態保護和歷史文化傳承等因素,適應村莊發展演變規律,科學布局鄉村生產生活生態空間,分類推進村莊建設。

“發展與保護要結合起來。”在張紅宇看來,鄉村建設要堅持從實際出發,充分尊重農民意愿,既要聚焦鄉村發展,也要保護傳統村落和鄉村風貌,防止盲目大拆大建,留住鄉土味道。

“規劃編制要經得起歷史驗證,只有規劃精準了,鄉村現代化發展和精細化治理才有可能精準推進,這是脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的關鍵樞紐。”參與了十八大洞村村莊規劃編制與實踐的湖南大學設計研究院副總規劃師尹怡誠這樣說。

產業規劃?瞄準長遠

依托以獼猴桃為主的種植業,以土雞、蜜蜂為主的養殖業,利用生態文化等資源發展起來的旅游業……十八洞村土地資源稀缺且分布碎片化,但擁有良好的自然生態環境,有豐富的文化資源和遺產。如何在有限資源條件下做好產業規劃的大文章?經過精準把脈、靶向設計,規劃團隊依托自身稟賦條件,為十八洞村精準遴選了有機農業、綠色加工業、鄉村旅游等主導產業,引進城中企業合作開發生產山泉水,村集體每年保底分紅50萬元。

產業發展是否長遠,關鍵看規劃的方向準不準。

目前,不少脫貧縣將在脫貧攻堅中起作用的扶貧產業,與鄉村發展規劃有機結合。但過去,有的地方發展產業,還是急就章,沒有根據當地鄉村的資源稟賦和現有生產基礎科學選擇產業項目。

要將扶貧產業轉化為支撐振興可持續發展的產業項目,規劃引領就顯得尤為重要。

結合受訪專家和基層一線干部群眾采訪,記者梳理,鄉村產業規劃一是在“特”上下功夫。要結合當地資源稟賦和市場需求,挖掘優勢特色產業,形成“一鄉一業”“一村一品”的產業發展格局。

“鄉村產業發展基礎薄弱,只有找準獨特優勢,避免同質化競爭,才能增強產業與產品的核心競爭力。”汪三貴說,對于剛剛脫貧的地區,要在繼續實施產業扶貧政策的基礎上,有前瞻性地做好產業布局規劃,注重扶貧產業向“振興產業”轉型,在提升產業的質量、效益、競爭力上方面做文章,創造機會讓各類要素與當地企業對接、產品與市場對接。

二是學會彎道超車,把互聯網技術、應用創新納入產業發展規劃中,促進農村三產深度融合,科學構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系。

三是將產業規劃納入城鄉融合大局一體設計。江蘇省宿遷市城鄉統籌試驗區黨工委書記袁大勇說,當地鄉村振興的主要抓手就是城鄉統籌、以城帶鄉:80%脫貧人口集中到鎮區,融入產業中;實現耕地全部流轉,引入多家企業搞現代化高效農業,達到80%土地的規模化經營;通過建設工業園區,解決80%以上的進鎮農民就業。

補齊短板讓鄉村更宜居

去年,新冠肺炎疫情期間,多地農產品曾一度滯銷,但電商網絡帶貨給不少農民解了燃眉之急。截至2020年12月,我國城鎮地區互聯網普及率為79.8%,但受山區地形、設施密度、配置高低等影響,農村地區互聯網普及率僅為55.9%,且網絡速度和網絡質量不高,未來仍有改善潛力。

完善的基礎設施、便利的生活條件、與城市接軌的公共服務,將是鄉村振興、聚攏人氣的硬件要求。

以往規劃中,在用地、用電、用水等各個方面,有些地方存在重城輕鄉,對農村地區投入不足。“基礎設施建設決不能落下農村。”張紅宇說,規劃銜接不僅要推動建立健全城鄉資源要素平等交換體制機制,還要推動水、電、路、氣、房、網等基礎設施向農村延伸、向農村傾斜。

2002年,黑龍江省樺南縣、湯原縣被確定為中國移動的幫扶對象。此后19年中,中國移動發揮在信息基礎設施建設方面的優勢,不斷加大扶貧力度,在樺南縣和湯原縣已累計投入扶貧資金超過1.6億元,開展建設各類項目160余個。中國移動黑龍江公司總經理李強說,下一步將持續完善農村及偏遠地區網絡覆蓋,促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。

安徽省亳州市渦陽縣委副書記黃愷說,脫貧摘帽后,渦陽縣基礎設施實現了“水電路網田衛交”全覆蓋。比如,新(改)建“四好農村路”3678公里,農村公路總里程達6000公里。在皖北地區率先實現一元公交城鄉全覆蓋,群眾“出門水泥路、抬腳上公交”的愿景正在變成現實。

未來,在鄉村建設行動中,需要從規劃層面,對用水、用電、通路、使用燃氣等清潔能源、建設高標準房屋等傳統基礎設施建設提擋升級,逐漸形成布局合理、城鄉一體的基礎設施體系,為宜居鄉村打下基礎。

廣西壯族自治區河池市大化瑤族自治縣縣委書記楊龍文說,鄉村風貌提升是實施鄉村振興戰略的重要抓手,但縣里在規劃編制、村莊基礎設施建設、特色景觀提升等方面仍存在資金缺口。

“建議未來或可提升土地出讓收益用于農業農村的比例。”張紅宇說,加快鄉村振興,要從基礎設施規劃設計入手,縮小城鄉差距。

實現村里村外人才雙循環

鄉村振興離不開人才。未來15年,上億農村勞動力可能轉移到城鎮和都市圈,成為我國經濟發展最為強大、最可持續的動力引擎。同時,城市中的有識之士也可能回鄉創業。持續暢通勞動力流動渠道,搭建橫向流動橋梁、縱向發展階梯,是人才規劃的關鍵。

“營造良好的金融、就業、創業環境,能吸引外出的農村青年才俊回歸鄉村,讓農村不再空巢”。河北省邯鄲市涉縣農業農村局高級農技師賀獻林說,同時,還需積極引進外部優秀人才到農村投資興業,實現村里村外人才雙循環。

“帶著新品種、新技術的科學家和科技人員,是農村急需的人。”農業農村部農村經濟研究中心副主任陳潔說,在人才規劃設計上,兩類人才是重點,一是從城回村、合作社領辦人等本鄉本土人才,二是外來科技人才、管理人才,可在制定獎勵機制、更新人才評價標準時做出適當調整。

城鄉差距大,很大程度體現在教育、衛生等公共服務上,在脫貧攻堅階段,硬件不足的問題基本得到了解決,相應人才不足仍待解決。

記者在中部地區某村采訪時,看到衛生室硬件達標提升全部到位,但村醫老齡化嚴重,年輕人不愿接班。目前該村所在縣的村醫中,有30多位超過65歲,一些村衛生室只有鄉鎮衛生院下派的醫務人員。該縣20多個鄉鎮衛生院醫護人員缺口達200多人。

“可考慮村醫鄉管、鄉醫縣管。”汪三貴說,城鄉公共服務同樣應該一體化設計,將城鄉資源要素平等交換,并向農村傾斜。

2019年,江西鷹潭貴溪市成為全國第一批探索緊密型醫共體及江西省縣域綜合醫改試點縣市。將鄉鎮醫院轉變為縣域龍頭醫院分院,實行編制周轉池和“縣招縣聘鄉用”、將村醫轉變為鄉鎮衛生院聘用職工……這些辦法讓村級醫療機構人員隊伍得到了補充,或可借鑒。

另一方面,多位受訪專家說,目前,有的地方農民進城的門檻依然較高。

“除北上廣深等超大城市外,大多數城市不應該有高門檻,要讓農民進得了、留得下。”張紅宇說,下一步,創造條件讓農村勞動力要素暢通無阻地流向城市,有意愿的、有能力的在城市就地就近就業。同時,繼續圍繞深化農村改革做文章,探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式,讓農村進城勞動力沒有后顧之憂,也可為城鄉一體化發展蓄積人才動力。(執筆:屈辰;參與采寫記者:趙久龍?韓朝陽?陳春園?白明山?林翔?姜剛?何偉)

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